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污水、垃圾处理PPP项目是政府付费还是使用者付费?

文章目录

一、城镇污水处理PPP项目回报机制讨论

二、城镇垃圾处理PPP项目回报机制讨论

三、农村污水、垃圾处理PPP项目回报机制讨论

四、〔2019〕10号文对污水、垃圾处理PPP项目的定性讨论

今年2月,财政部公布了污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同示范文本,作为污水、垃圾处理类PPP项目的参考适用依据。根据合同示范文本的条款设置及其使用说明,不难看出污水、垃圾处理类项目的回报机制被默认为政府付费模式。不禁让人联系到财政部去年3月的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号,以下简称“〔2019〕10号文”),该文指出“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目”,为“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目”的除外情形。要知道,污水、垃圾处理类项目往往是可以获得使用者付费的,合同示范文本、〔2019〕10号文对这两类项目却予以政府付费模式的默认设定或描述,究竟有何依据和用意,本文将就此展开讨论。

一、城镇污水处理PPP项目回报机制讨论

2002年9月,国家计委、建设部、国家环保总局发布《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(计投资[2002]1591号,以下简称“1591号文”),要求在全国范围内对城市污水、垃圾处理行业进行市场化改革,已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费,其他城市应在2003年底以前开征。1591号文还要求逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。已有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位,按《公司法》改制成独立的企业法人,暂不具备改制条件的,可与政府部门签定委托经营合同,提供污水、垃圾处理的经营服务;鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市污水、垃圾处理设施的运营管理;鼓励将现有污水、垃圾处理设施在资产评估的基础上,通过招标实现经营权转让、盘活存量资产等。

在改革过程中,城镇污水、垃圾处理行业的收费模式形成了双轨制的格局:公共部门向排污方收取的处理费属于行政事业性收费,具有强制征缴性,需缴入国库或财政专户、按收支两条线管理;特许经营企业或已完成企业改制的国有运营单位向排污方收取的费用为经营服务性收费,由运营单位按照自愿有偿原则予以自收自支。

2014年1月,国务院《城镇排水与污水处理条例》(以下简称《排水污水条例》)的施行打破了污水处理收费的双轨制局面。

《排水污水条例》 第33条规定:“污水处理费应当纳入地方财政预算管理,专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置,不得挪作他用。污水处理费的收费标准不应低于城镇污水处理设施正常运营的成本。因特殊原因,收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营的成本的,地方人民政府给予补贴。污水处理费的收取、使用情况应当向社会公开。”

2015年3月,财政部、国家发改委、住建部《污水处理费征收使用管理办法》(以下简称《污水处理费办法》)施行,在《排水污水条例》的基础上进一步明确、细化了城镇污水处理费的征收使用制度。

《污水处理费办法》第4条规定:“污水处理费属于政府非税收入,全额上缴地方国库,纳入地方政府性基金预算管理,实行专款专用。”(注意:《污水处理费办法》所规定的污水处理费均指城镇污水处理费。)

《污水处理费办法》第23条规定:“缴入国库的污水处理费与地方财政补贴资金统筹使用,通过政府购买服务方式,向提供城镇排水与污水处理服务的单位支付服务费。服务费应当覆盖合理服务成本并使服务单位合理收益。服务费按照合同约定的污水处理量、污泥处理处置量、排水管网维护、再生水量等服务质量和数量子以确定。”

根据《排水污水条例》《污水处理费办法》等相关规定,排污方应缴纳的污水处理费,由主管部门在委托公共供水企业代征或自行征收到位后负责全额上缴国库;污水处理服务单位无权向排污方收取费用,需另外与主管部门签署服务合同并依合同约定获得污水处理服务费(注意“污水处理费”与“污水处理服务费”的区别);整个收支过程按收支两条线管理,同时纳入政府性基金预算管理。换言之,在城镇排水与污水处理设施领域,对排污方的收费权及相应的资金所有权强制性地归属于国家(政府非税收入),运营单位向排污方收取污水处理费作为经营服务性收费、企业收入的模式已不符合国家有关规定。

对于城镇污水处理PPP项目,自然也不能突破污水处理费被纳入政府非税收入管理的相关规定,故应将回报机制设定为政府付费模式,由政府方按PPP项目合同的约定向社会资本方支付服务费/运营补贴。

笔者注意到,实践中有些城镇污水处理PPP项目将回报机制描述为政府代收污水处理费模式,诸如“政府方代社会资本方收取污水处理费之后,再将污水处理费交付给社会资本方”等。这样的说法并不准确,且具有误导性。

如前所述,政府部门向排污方收取的污水处理费是应上缴国库的政府非税收入(细分来说是行政事业性收费),社会资本方向政府方收取的服务费则是按合同提供服务而获得的报酬、企业收入,这是两种具有一定联系但在法律性质上完全不一样的款项,政府方与社会资本方之间不是代收关系,真正的委托代收/代征关系发生在主管部门与公共供水企业之间。另外,如果所谓政府代收模式的真实意图就是其字面意思,也即政府方真的只是作为收费代理人,在收到污水处理费后就直接划转给社会资本方而没有缴入国库的;根据《排水污水条例》第33条和《预算法》第56条第1款等规定(“政府的全部收入应当上缴国家金库,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”),这样的合同约定不仅涉嫌不合规,而且还可能会因违反法律、行政法规效力性强制性规定而无效。

需要特别指出,从法律性质上看,污水处理费属于行政事业性收费收入,而非政府性基金收入。

根据国家发改委、财政部《行政事业性收费标准管理办法》第3条,行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在实施社会公共管理,以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中,向特定对象收取的费用。

根据财政部《政府性基金管理暂行办法》第2条,政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

行政事业性收费收入与政府性基金收入是并列关系,同属政府非税收入的子概念;行政事业性收费实行中央和省两级审批制度,政府性基金实行中央一级审批制度。

污水处理费(还有城镇垃圾处理费)目前已被列入全国性及中央部门]和单位行政事业性收费目录清单,由于专款专用的性质要求、财政预算编制技术等原因,故而被纳入地方政府性基金预算管理。

二、城镇垃圾处理PPP项目回报机制讨论

前面提到,1591号文发布后,城镇垃圾处理行业也形成了行政事业性收费与经营服务性收费并存的双轨制格局。但不同于污水处理行业的是,对于城镇垃圾处理收费的法律性质及具体的征收管理等问题,在全国范围内尚无统一的法律法规或规范文件予以明确,故其收费双轨制的局面仍存,导致各省市的做法至今不一。

比如《湖南省城镇生活垃圾处理收费管理办法》(湘发改价服(2017)474号)第7条规定:“城镇生活垃圾处理费实行政府定价。具体收费标准由所在市、县价格主管部门会同同级环卫主管部门制定,报同级人民政府批准后执行,并抄报上一-级价格主管部门、环卫主管部门。城镇生活垃圾处理费由县级以上环卫主管部门组织征收并负责相关工作。城镇生活垃圾处理费属于政府非税收入,全额缴入财政,实行收支两条线管理,专项用于垃圾的收集、运输和处理(不得用于环卫管理和清扫保洁),任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。”

而《上海市单位生活垃圾处理费征收管理办法》(沪府规(2019)28号)第3条要求:“凡在本市产生生活垃圾的国家机关、企事业单位、社会团体、个体经营者等,均应当缴纳单位生活垃圾处理费。”然后,办法第5条明确:“单位生活垃圾处理费为经营服务性收费,实行政府指导价管理。”